Guerre en Ukraine. À quoi pourrait ressembler la « neutralité » de l’Ukraine ?

Il y a encore quelques jours, c’était hors de question. Pourtant, Volodymyr Zelensky a annoncé dimanche dans une interview vidéo accordée à plusieurs médias russes que la question de la « neutralité » de l’Ukraine était « étudiée en profondeur ». Pour cause : il s’agit de l’une des principales conditions réclamées par la Russie pour mettre fin au conflit qui fait rage depuis maintenant plus de 30 jours et qui a déjà fait des milliers de victimes.

Qu’est-ce qu’un État neutre ?

Le droit des États à être neutre est reconnu et codifié dans plusieurs conventions signées en 1907 lors de la conférence de la Haye. Selon ces conventions, il est par exemple « interdit aux belligérants (d’une guerre) de faire passer à travers le territoire d’une puissance neutre des troupes ou des convois, soit de munitions, soit d’approvisionnements ». Surtout, « le territoire des puissances neutres est inviolable ».

Plus simplement, les États qui se proclament neutres « s’engagent à rester à l’extérieur des conflits armés », résume Laure Gallouët, maîtresse de conférence à l’université Paris-Est Créteil :

Cette neutralité permanente implique des droits et des devoirs. Si on se proclame neutre, on s’engage à ne pas prendre parti dans des conflits armés, à ne pas prendre parti pour l’un ou l’autre des belligérants, et on s’engage aussi à ne pas avoir de base armée sur son sol.

Viennent ensuite des devoirs secondaires. « Il faut que les États neutres permanents évitent de se retrouver dans des situations qui rentreraient en conflit avec leur neutralité. C’est pour cela qu’ils n’adhèrent à aucune alliance militaire avec des clauses de sécurité collectives, comme l’OTAN, parce que ça pourrait rentrer en contradiction avec leur propre neutralité », ajoute Laure Gallouët, qui souligne que la « neutralité temporaire » existe également. « Chaque État peut décider de se proclamer neutre lorsqu’émerge un conflit ».

La Suède et l’Autriche, deux « modèles » de neutralité pas vraiment neutres ?

De son côté, la Russie souhaiterait que l’Ukraine devienne un État neutre « sur le modèle autrichien ou suédois ». Mais ces deux pays sont les preuves que la neutralité peut-être interprétée de manières très différentes et qu’il s’agit d’une notion finalement très malléable.

La « neutralité permanente » de l’Autriche, par exemple, est proclamée et inscrite dans la Constitution du pays depuis 1955. « L’Autriche a été occupée après la guerre par les quatre alliés de 1945 à 1955. Les négociateurs autrichiens ont proposé aux Soviétiques l’adoption d’une neutralité, c’est ce qui a permis de rendre sa souveraineté à l’Autriche », raconte Laure Gallouët. Concrètement, la Constitution stipule que « l’Autriche n’adhérera à l’avenir à aucune alliance militaire et ne permettra pas la création de bases militaires étrangères sur son territoire ».

Mais depuis l’inscription de ce principe dans sa Constitution, la neutralité de l’Autriche a posé plusieurs fois question. Elle a rejoint l’Union européenne en 1995 et participe à la sécurité et à la défense commune prévue par le traité de Lisbonne en 2009. Le pays a par ailleurs pris des sanctions contre la Russie depuis le début de la guerre en Ukraine, en fermant notamment son espace aérien aux avions russes. « L’ambassade de Russie en Autriche s’est un peu insurgée de voir que le pays prenait parti en disant que la Russie était l’agresseur et l’Ukraine était agressée », précise Laure Gallouët.

De quoi remettre en cause la neutralié autrichienne ? Pas vraiment, selon la maîtresse de conférence :

La Russie considère que la neutralité autrichienne est aussi une neutralité idéologique, mais ça n’a jamais été le cas. L’engagement pris dans le droit est celui de la neutralité militaire. Il n’y a pas de neutralité idéologique s’il y a des injustices au nom du respect des droits de l’Homme. Ce sont deux définitions différentes de la neutralité qui s’opposent.

La position de la Suède est peut-être plus ambiguë encore. Si la Russie y fait référence comme un modèle que pourrait suivre l’Ukraine, les Suédois ont officiellement renoncé à leur politique de neutralité en 2002 et se disent aujourd’hui « non-alignés », développe Laure Gallouët. Ils ont par ailleurs intégré l’Union européenne en 1995. Depuis le début du conflit en Ukraine, la Suède n’a par ailleurs pas hésité à débourser plusieurs dizaines de millions d’euros pour livrer du matériel militaire – chars, lances-roquettes et autres – aux forces ukrainiennes.

Et si le pays n’est pas directement membre de l’OTAN, la Suède, comme l’Autriche, sont des partenaires de l’Alliance atlantique, « ce qui leur permet de faire des exercices conjoints avec des pays membres de l’OTAN sans souscrire à la clause de sécurité collective », explique la maîtresse de conférence.

Quelle neutralité pour l’Ukraine ?

Ces neutralités à géométrie variable, pourtant prises en exemple par la Russie, rendent compliqué d’imaginer à quoi une neutralité ukrainienne pourrait ressembler. « L’Ukraine est maintenant en état de guerre directe avec la Russie. Par conséquent, le modèle (de neutralité, NDLR) ne peut être qu’ukrainien », a déclaré il y a deux semaines Mykhaïlo Podoliak, négociateur en chef ukrainien.

D’autre part, l’Ukraine n’étant pas membre de l’Union européenne comme l’Autriche et la Suède, les États de l’UE ne seraient pas obligés de la soutenir en cas d’agression future. Or, Volodymyr Zelensky tout comme Mykhaïlo Podoliak ont assuré vouloir des « garanties de sécurité absolues » face à la Russie, et dont les signataires s’engageraient à intervenir du côté de l’Ukraine en cas d’agression.

Quels que soient les contours précis de cette neutralité, « ce que souhaite la Russie, c’est que l’Ukraine renonce à la fois à une adhésion à l’OTAN et à l’UE, parce qu’on a bien vu que l’Autriche a réussi à interpréter sa neutralité en rejoignant l’Union européenne », indique Laure Gallouët.

Reste en suspens la question des troupes russes en Ukraine : les soldats du Kremlin pourraient-ils rester sur le sol ukrainien, notamment dans les territoires pro-russes de l’est du pays, en cas de neutralité ?

A ce moment là, ce ne serait pas une neutralité. Du côté ukrainien, je pense vraiment que l’une des conditions qui ne sera pas négociable sera le départ des troupes russes de l’Ukraine. On ne peut pas avoir de troupes étrangères sur le sol, sinon on ne sera pas dans une situation de neutralité, mais de neutralisation.

Laure Gallouët

De nombreux pays observateurs voient dans la neutralité de l’Ukraine un moyen de mettre fin aux hostilités qui ont déjà fait des milliers de morts civils et militaires, mais Volodymyr Zelensky a assuré que son pays ne choisirait la voie de la neutralité que si ces concitoyens validaient cette option par référendum. Si les contours sont pour l’instant flous, les modalités d’une neutralité du pays devraient être discutées lors des nouvelles négociations prévues en ce début de semaine.

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